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    特种设备

    锁定“第一责任者”

    ——广东电梯监管体制改革成为落实企业主体责任的样本

    编辑日期:2017/11/24 16:48:09 来源:    

        编者按

        广东省电梯安全监管体制改革,以确定使用管理权者的“首负责任”为突破口,理顺了权利和责任的关系,为导入产品质量监管企业主体责任的落实,提供了可资参考和复制的样本。

        □ 胡 阳 本报记者 沈 洪

        自2012年5月电梯监管体制改革以来,广东省以落实企业主体责任为核心,将“首负责任”引入企业主体责任,打破了长期以来形成的旧体制,使全省在用电梯的使用管理权者“首负责任”率达到97.3%,既理顺了本属于企业的权利和责任的关系,破解了电梯伤人事故等安全监管难题,也为下一步产品质量的企业主体责任落实,提供了可资借鉴的样本。

        5年来,全省在用电梯已由改革初期的38.6万台,增加到现在的63.5万台,年增幅为11%,而万台事故率和事故亡人率从2012年的0.17%和0.14%,下降到2016年的0.08%和0.04%,比全国电梯事故率和事故亡人率低30%。

        5年来,广东省质监局在对全省在用电梯进行监督抽查中,从查找和发现安全隐患入手,使不符合项目、严重事故隐患和重大问题发现率逐年下降。不符合项目发现率从2012年的39.64%下降为24.12%;严重事故隐患和重大问题发现率从18.63%下降到0.81%。

        上述两组数字表明:广东省质监局以电梯安全监管体制改革为切入点,将电梯安全监管“首负责任”引入企业主体责任,扭转了行政监管为主要方式的监管理念和模式。其中形成的以企业主体责任落实为核心的现代质量监管体系,为下一步产品质量的主体责任落实,特别是将这套制度设计导入质量安全监管领域,构建以落实“首负责任”为核心的责任追溯体系,推进质量监管现代化治理体系建设,积累了成功的经验。

        破解主体责任落实难问题

        改革前,广东作为全国电梯保有量最大的省份,全省在用电梯达到38.6万台,并以年均11%左右的幅度增长,电梯总量占全国1/6。随着经济持续发展和城市化进程的加速,电梯保有量不断增长,电梯运行安全问题已经成为社会广泛关注的热点。而原有的电梯安全监管模式,有着较强的计划经济色彩,一些监管理念和做法已经不符合市场经济发展的需要和政府职能转变的要求。

        为此,广东省质监局积极贯彻落实广东省委、省政府关于深化行政体制改革的决策部署,创新社会管理方式,将电梯安全监管体制改革作为转变政府职能的突破口,在广泛调研和征求社会各界意见的基础上,针对以往电梯安全监管中存在的安全责任链条不明晰、维保环节恶性竞争、政府监督检验职责与社会法定检验职责混淆、社会救助和制约机制缺失等问题,制定了《广东省电梯安全监管改革方案》(以下简称《方案》)。《方案》以确定使用管理权者的“首负责任”为突破口,将顶层设计的科学性和可操作性放在首位,系统性地提出“明确一个责任,实施两项改革,建立两个制度”的改革措施,不仅打破了以往以行政监管为主的监管模式,而且通过广泛引入政府和社会相关组织和机构、行业协会、保险公司等社会监管因素,营造多方齐抓共管的电梯安全监管格局。

        改革5年来,特别是2015年,作为我国电梯首部地方性法规,《广东省电梯使用安全条例》审议通过实施后,“首负责任”成为物业管理公司的“紧箍咒”。广州星河湾小区有住户5971户、电梯268台(其中奥的斯191台,日立77台)。小区物业公司对特种设备安全运行工作非常重视,按照国家、省相关法律法规要求,严格落实企业主体责任。一是确定电梯安全责任人和安全管理框架,将安全责任的落实情况与年终奖金等挂钩。二是实行24小时电梯值班制度并驻场维保,及时消除故障。三是电梯实行100%原厂维保,零配件更换执行100%厂家供给。四是建立日常巡查检查制度,每天由专人负责巡查,并填写每日巡查检查记录。五是小区为电梯购买责任保险,并尝试用物业维修基金修理和更换电梯。

        正是“首负责任”的确定,抓住了电梯使用管理权者的“牛鼻子”,使物业管理公司履责主动性大大增强,主动加强了对电梯运行、电梯维保过程的监督,将企业安全主体责任落到了实处。深圳市天然居小区共有18台电梯,投入使用近16年,自2016年参加深圳市电梯安全社会治理小区创建工作后,在业委会支持下,通过在小区设置电梯安全宣传栏,装设电视机播放电梯安全宣传片,高标准建立电梯技术档案,投入近7万余元安装电梯“黑匣子”,目前基本上达到电梯原出厂设置要求,即电梯每运行6万次故障发生不高于5次。今年年初,该小区发生一起电梯困人事件,“黑匣子”自动识别,自动联系救援人员,10分钟被困人员顺利脱困,小区电梯管理得到业主肯定。

        从2012年5月在广州和东莞两市开展试点到推广至今,通过落实企业“首负责任”,有效破解了以往企业安全主体责任未落实的难题和困局。

        倒逼责任追溯链条形成

        广东在电梯监管体制改革中,通过落实使用管理权者的“首负责任”,牢固锁定了电梯安全的第一责任者。从下面3组数字可以看出取得的成效。

        截至2016年底,电梯责任险作为非强制性保险,投保率已达75.6%,相比改革前不足20%,提高了3倍多;由电梯制造单位维保的比例达44.5%,比改革前提高了近40%;在对全省在用电梯进行监督抽查中,管理项目和维护保养项目“不合格发现率”分别由峰值53.81%下降至12.47%和24.67%下降至3.59%。

        5年来,广东省质监局通过电梯安全监管改革,落实电梯使用管理权者“首负责任”,不仅厘清了政府与市场的边界,也明确了政府、监管部门、企业的关系。一是通过明确电梯使用管理权者“首负责任”,使质监部门实现从管电梯到管“使用管理权者”的转变。二是通过开展在用电梯的监督检验,用“不合格发现率”围堵有安全隐患的在用电梯,进一步推动了原生产厂直接维保,从而建立以制造单位为主的电梯维保体系。三是通过引入电梯责任保险制度,社会救助和保险制约机制正在逐步形成,实现了社会管理的突破。

        长期以来,由于缺乏第三方裁定机制、赔偿标准和赔偿金储备,围绕电梯安全事故赔付引发的推诿现象令受害者苦不堪言。改革前,几乎每年都有因事故赔偿引发的社会问题,基层监管部门疲于应对。

        通过引入电梯责任保险机制,建立使用权者为参保主体,生产企业、检验机构和维保单位参与,使保险业参与到社会管理中来,从而形成了以保险公司为主体的电梯事故社会救助系统,提高了救助赔付能力,解决了使用管理权者无力承担巨额赔付风险的问题,保障了受害者的合法权益,有效化解了社会矛盾。2017年4月8日,广东河源某小区发生电梯冲顶事件,造成一人重伤。发生事故后,物业公司马上通知维保公司、医院展开救援、救治,同时,垫付5.5万元医疗费用,并拨打广东省电梯责任保险统保示范项目电话保险报案。良好的保险机制运作,使这一公共安全危机事件顺利化解。

        随着“首负责任”的落实,电梯使用管理人,尤其是物业公司,履行安全主体责任的主动性明显提高,加强了对电梯运行、电梯维保过程的监督,对电梯不安全乘坐行为加以劝导和阻止,同时购买责任保险的热情明显提高,主动防险避险意识增强,分担了政府责任,提高了质监部门处理电梯意外事故的办事效率,带来了社会管理的变化。

        当前,以落实使用管理权者的主体责任为核心的电梯改革理念已深入人心,改革成效赢得社会的广泛认同。一方面,随着确定使用管理权者的“首负责任”面的不断扩大,已经建立起了清晰的、可追溯的电梯安全责任链条,使上一环节对下一环节负责,下一环节对上一环节把关,使企业的主体责任得到层层落实。另一方面,通过不断落实电梯使用管理权者“首负责任”,进一步弱化了“政府负责电梯安全”的观念,强化了由企业自主负责安全的认知,明确了使用管理权者是负责电梯安全管理的主体,必须积极履行各项权利与义务,并承担相应的民事、行政责任。可以说,正是“首负责任”倒逼电梯行业责任追溯链条的形成。

        通过5年的电梯安全监管改革,从责任边界清晰化到责任主体唯一化;从履责行为规范化到监管格局科学化的精细化安全监管,使得质监部门的工作重心向监管物业和维保公司转移。

        随着广东省《电梯条例》的实施,广东电梯安全监管已经从行政监管体制改革的政府性规范文件上升为地方性法规,使行政监管体制改革带来重大影响,不仅解决了本属于企业的权力和责任的关系,扭转了行政监管为主要方式的监管理念和模式,而且打破了以往以行政监管为主的传统模式,把不该由政府管理的事项转移出去,变政府监管为一般强制的现代市场主体治理体系。